一、人民陪审员制度立法中存在的主要问题
（一）缺乏宪法依据
宪法是一国的根本大法，其内容规定着国家的基本经济政治制度和司法制度。作为我国司法制度重要组成部分的人民陪审员制度，理应在宪法中加以规定。新中国历史上，我们先后颁布了四部宪法，其中1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法都对人民陪审员制度作了明确规定，足见当时我国对人民陪审员制度的重视程度。然后，现行的1982年宪法却没有再规定人民陪审员制度，对该部宪法进行的4次修改也未提及人民陪审员制度。当今，我国在社会主义法治理念指导下，确定了依法治国的基本方略，在司法民主化、公开化的大背景下，人民陪审员制度缺乏宪法依据，这不能不说是立法上的一大缺陷。
（二）法律规定混乱
1、对人民陪审员制度缺乏制度性规定。现行法律对人民陪审员制度均采用任意性规定，造成这一制度在很多地方成为了摆设，不利于其进一步规范化、制度化。如《民事诉讼法》规定“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”；《刑事诉讼》规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行……”都是任意性条款。这说明，现行法律还没有把人民陪审员制度作为一项制度来规定，而只是在审判组织中作了模糊的的规定。此外，《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定也国语粗浅模糊不具有可操作性，尚需立法进一步明确和完善。
2、对人民陪审员参审的诉讼类型规定不一致
《决定》和法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有相应的规定，这以为着行政诉讼案件的一审不能有陪审员参加二第二审可以实行人民陪审员制度，如果这样的话，行政诉讼法关于人民陪审员制度的规定与《决定》和法院组织法的基本规定存在冲突和矛盾，是十分不可取的。
3、对“人民陪审员”的表述不规范。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法和行政诉讼法则表述为“陪审员”。法律的统一原则和确定原则要求法律语言应当是严密和统一的，出现这样的问题说明我们的立法技术有待提高，同时也是人民陪审员制度在立法上的一个明显瑕疵。
（三）缺乏专项立法
随着依法治国基本方略的实施，我国各个领域的专项立法十分丰富。然而，人民陪审制度在我国已实行了几十年，有着大量的实践经验和成功范例，但至今尚无一部关于陪审制度的专门法律，导致司法实践中出现审员产生的程序不规范，权利义务无保障，陪审员只陪不审，陪审经费无保障等等一系列问题，严重影响了陪审的质量和社会效果。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方名存实亡，流于形式，甚至根本就不搞陪审。
（四）参审范围规定笼统
《决定》规定，人民陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件。但是“社会影响较大”如何界定、人民陪审员参与这些案件审理的比例是多大等等，都不容易准确理解和把握，缺乏可操作性，这就导致了哪些案件由陪审员参审，完全由法官自行决定，导致法官的自由权过大。实际情况是，请陪审员参审的案件往往是诉讼程序上必须适用普通程序而又双方争议不大的案件，相反，对于那些社会影响较大或者复杂的案件，法院都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果，一般只由法官组成合议庭而不适用陪审，严重违背了人民陪审员制度的涉及初衷。还有一些法院是由于案件数量多、审判压力大而吸收陪审员参加审判，目的在于缓解法官队伍人员不足的矛盾。正是由于人民陪审员制度存在的这个缺陷，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，陪审制度流于形式，成为摆设。
二、从立法上完善人民陪审员制度的对策建议
（一）从宪法层面加以完善
人民陪审员制度是国家司法制度的重要组成部分，涉及作为国家根本制度的司法制度，与国家基本权力结构关系十分紧密。因此，应当在宪法中恢复关于人民陪审员制度的规定，使之获得具有宪法的支撑和保障，只有这样，“司法为民”和“三个之上”的司法理念才有得以充分发展的制度基础；同时，宪法是社会运行的基本法，只有在“宪法至上原则”的指引下，如《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》及可能出台的相关单项立法才能得以完善和统一，才能真正在社会中形成遵循人民陪审制度、尊重人民陪审员的理念，真正实现人民司法，确保司法民主化原则在审判实践中的确立。
（二）从专项立法层面加以完善
国家立法机关应尽快制定《人民陪审法》，使人民陪审员制度以法律形式固定化、具体化，在司法实践中有法可依、有章可循，彻底改变陪审员制度无法可依、各自为政的混乱局面。通过制定专门的《人民配身法》进一步完善、规范制度的不足，细化人民陪审员的运行机制，充分体现社会主义法治理念与人民陪审员制度的统一。在《人民陪审法》的具体订立过程中可以西方司法制度中陪审制度的特点，对陪审员的选任、权利、义务、回避、与法官的职责划分、参审案件的标准和范围、管理、培训、考核、经济补助、监督和法律责任等相关内容作出详尽、统一的规定，建立有中国特色的陪审制度。
（三）从人民法院组织法层面加以完善
目前，由于缺乏统一的人民陪审员管理机构，各人民法院对陪审员的管理做法不一，大多数是以各业务庭为主，政治处、立案庭各管一头，导致管理混乱，互相冲突。因此，笔者建议，法院应当有非常设的人民陪审员专门管理机构，统一对人民陪审员进行管理并从法院组织法上加以固定。该机构具体负责办理人民陪审员的人选考察、选任、培训、考核、补助的核实支付等具体工作；定期组织人民陪审员相互交流；协调解决人民陪审员在履行职务过程中遇到的问题；提出对人民陪审员的奖惩建议等，以使整个人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。
参考文献：
1、《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》
2、《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》
3、曹建明：《人民陪审员培训教程》，中国政法大学出版社2005年2月第一版
4、吴兢：《解读人民陪审员制度》，《人民日报》2004年09月15日
5、杨为栋：《人民陪审工作的成效和存在问题》，《审判与法治》2007年第5期
作者单位：河南省襄城县人民法院